2022年7月30日，行政长官李家超到访深水埗区。图示李家超（左二）在政务司司长陈国基（右一）陪同下，探访居住于“劏房”的基层家庭，了解其生活状况。

香港近些年来的民调均显示，社会民生为市民最重视议题，其中房屋土地问题更是焦点。

新任香港特区行政长官李家超首份施政报告将于10月19日出炉，民众最盼望的仍是改变民生，预料房屋土地政策会是重中之重。

房屋土地问题困扰香港数十年，一直未能得到有效解决，这既说明了问题的复杂性，也反映了所要面对的巨大阻力。历届政府推出各种政策，也曾在全港掀起“土地大辩论”，虽能汇聚民意，梳理出解决土地供应问题的多项政策，但多年来却难见成效。

2022年7月，国家主席习近平视察香港时，亦在重要讲话中提出“四点希望”，谈及切实排解民生忧难时指出，当前香港最大的民心就是盼望生活变得更好，“盼望房子住得更宽敞一些”，要求新一届特区政府务实有为，不负人民，把全社会特别是普通市民的期盼作为施政的最大追求。

对此，本届政府上任后，展现出务实有为、“以结果为目标”的新作风。如新成立的“土地及房屋供应统筹组”和“公营房屋项目行动工作组”均已召开了首次会议，讨论了未来一系列工作计划，多个政府部门承诺将在9月汇报未来10年土地供应预测和具体法例修订方案等。这些努力值得肯定，各界也期待政府可以推出更果断、更积极、更快见效的政策。

7月底，行政长官李家超到深水埗探访劏房家庭后亦表示，不论公屋还是一般土地房屋供应，政府都期望做到提速、提效、提量，探讨各项土地来源的可能性，尽快交出成绩。

“解决房屋问题，就是解决香港重重困难的钥匙。”李家超认为，房屋问题是香港市民的最大关切，已有充足的讨论和解决问题的社会条件，是时候付诸行动解决了。

重中之重，民生痼疾由来已久

香港房屋土地问题由来已久，甚至可追溯至回归前。

一直以来，香港都以高密度、集约及便捷的都市生活闻名于世，但当超高的人口密度遭遇有限的建设用地，将意味着居住空间和环境均会被大幅压缩，难言宜居。

对此，有港人将之总结为住屋难、住屋贵、住屋细，李家超则有一个更接地气的描述——“老大难问题”。

数据显示，截至2022年3月，香港一般家庭公屋轮候时间升至6.1年，创23年新高。这意味着超过12.71万户香港居民需长年居住在拥挤且条件欠佳的居所中，其中近10万为劏房户，涉及人口超过20万人，居住环境极其恶劣。

即使居住在公屋或一般私人物业中，香港人均居住面积也远低于其他城市，仅为16m2。有学者估算，这一数字甚至不及同样面临土地短缺的新加坡（25.1m2）。并称若想追赶新加坡，香港土地缺口或达6344公顷，这是2018年香港土地供应专责小组估算数值的5倍。

亦有香港年轻人表示，香港楼价持续高企，但普通年轻人的薪金增速远远追不上楼价，靠个人努力置业成为“遥不可及的梦”，不得不把改善住房环境的希望寄托在公屋申请上，反而导致公屋轮候人数节节攀升，等候时间进而延长。

房屋供应不足，私人楼价升至非一般市民可负担的水平，公屋供不应求，既是香港房屋问题的真实写照，也在一定程度上限制了年轻一代的发展上升空间。

“香港的房子真的是很贵。”这是杜克大学法学院终身教授乔仕彤对香港房屋土地问题的最直观感受。曾在香港工作多年的他回忆，一个不到1000英尺（约合92.8m2）的房子，月租金往往需要两三万港币（约合人民币1.7万-2.6万元），甚至更高，“这是不合理的，（香港）明明有这么多的土地，为什么不可以多建房子来解决民生问题？”

事实上，房屋土地问题一直是港府施政的“重中之重”，此前两届特首也曾着手破题。

如林郑月娥曾将“多管齐下开辟土地”作为重要施力点，于2017年成立“土地供应专责小组”，就相关方案面向社会展开“土地大辩论”。此后，她还秉持“地尽其用”原则，推进多个开发新界棕地的新发展区项目和东涌东填海工程，通过“土地共享先导计划”整合和开发新界私人土地，于2019-2021年收回约90公顷土地，供以公屋为主的发展。

更早之前，梁振英亦在政纲中指出，要设立由司级官员率领的发展策略小组协调工作，并监督土地规划及开发速度。但，多年努力收效甚微。

时任香港特区政府发展局局长的黄伟纶曾解释称，香港的房屋问题成因众多，包括香港是开放型经济体，易受外围因素影响，利率长期处于极低水平，令资产价格处于高水平。且与过去一段时间，土地供应工作曾一度滞后有关。

2022年7月12日，财政司副司长黄伟纶（右四）主持“公营房屋项目行动工作组”首次会议。

“香港不是没有土地，而是大量土地没有被利用。”在乔仕彤看来，香港房屋问题的症结更多出在土地利用政策上，这与双边垄断和选民效应有关。

他分析称，香港有大量的土地未得到有效利用，特别是新界的“乡村发展用地”，主要由拥有丁权的原住民控制。一般认为丁权属于香港原住民的传统权益，受基本法保护。但是在昂贵的香港土地上建丁屋（注：丁屋面积狭窄且仅有三层）是对土地资源的极大浪费。曾经有人提议建设“大型丁屋”来满足新界原住民的丁权，但因政府与原住民之间无法就土地增值的分配形成共识而搁浅。

地产商手上也有大量的农地和棕地，但要用地建房需要修订地契、更改规划、补缴地价。政府因担心对地产商让利过多，会被公众指责为官商勾结和利益输送，而在议价时缺乏灵活性。政府也可以通过征地来建设公屋，但业权人可通过旷日持久的诉讼来增加政府征地的时间和经济成本。土地业权人，包括房地产商和原住民，和政府之间形成了双边垄断，各自控制一部分对土地开发的垄断权利，导致大量的土地无法得到有效利用和房屋供给严重短缺。

此外，即使统一土地业权后，政府还需修改土地利用规划，不仅涉及条例和部门众多，需要跨部门协调，还需公众参与咨询，此时可能出现选民效应，或称既得利益效应。这类似于邻避效应，即香港每个市民都是既得利益者，或多或少从未利用的土地中获利，因而不愿改变现状，在自家附近开发。

且土地开发后，随着房屋供给量的增加，导致房产价值下跌，一些有房的既得利益者也会予以反对，给政府推行房策造成压力。反对的人可能是少数，但他们的利益集中在某块拟开发的土地上，因而凝聚力更强，声音也更大；通过增加土地供给增加房屋供应，最终受益的是大多数香港市民，但这个利益是分散的和不特定的，因此潜在的受益者反倒成了“沉默的大多数”。

提效增速，新房策亦“以结果为目标”

“过去因为房屋阶梯的扭曲及断裂，令低收入家庭向上流动无望、已置业的家庭则继续累积财富、没有置业的青年对‘前途’与‘钱途’皆茫然，这些都是加剧社会矛盾的因素。”港府律政司副司长张国钧认为，不应让今天的房屋问题祸延至下一代，政府对此要当机立断，重建房屋阶梯，收窄贫富差距，让下一代可以安居乐业。

在这方面，李家超早有准备。

2022年5月8日，第六届香港行政长官选举结果公布当晚，当选人李家超公开表示，将在新岗位上更好服务国家、服务香港、服务市民，团结和带领740万香港居民，同为香港开新篇。

“政府施政必须以解决市民问题为首位。”发言中，他特别强调，在任期间将以变革精神重点克服和解决最迫切、最关注的问题，其中就包括在土地房屋供应方面精简程序，多管齐下，提速、提效和提量。

值得注意的是，这些表述早已体现在他的选举政纲中。

在4月29日公布的四大政纲中，“精简程序多管齐下，提供更多安居之所”位列第二，足见其重要性。彼时，李家超就提到，有很多香港市民留言称，公屋轮候时间太长，希望能缩短时间，加快建屋。他也接触过一些正在轮候公屋的市民，了解到他们想尽快脱离狭窄居住环境的诉求。

“解决房屋问题，就是解决香港重重困难的钥匙。”李家超认为，房屋问题是香港市民的最大关切，已有充足的讨论和解决问题的社会条件，是时候付诸行动解决了。他承诺，上任后将优先处理房屋问题，而解决的核心则归结为“要加快建屋，增加供应”，因而关键是下定决心，打通土地、规划、建造、配套等各个环节，善用政府、机构和民间各方力量，向增加土地房屋供应的目标迈进。

对此，他进一步提出四大核心政策，不仅倡导完善城市布局，拓展居住空间，发展基建，更提倡要精简和优化土地房屋供应相关程序，更广泛运用市场力量，加强统筹各部门的造地建屋工作，降低公屋申请门槛，建立由司级官员领导的两个工作组，来分别督导公屋事宜和协调觅地规划审批，保障人人安居乐业。

彼时，李家超竞选阵营中，其中一位副主任是现任香港立法会议员、团结香港基金高级副总裁兼公共政策研究院院长的黄元山，他曾被媒体视为新特首就职后的房屋政策智囊。

早在2022年1月，黄元山所在的团结香港基金曾发表一份题为《拆墙松绑 精简程序 速解“十二万伙急”短缺》的土地房屋政策报告，督促港府必须把握时机，拆解土地房屋供应障碍，解决发展审批流程繁琐、公务员效率低下和缺乏社会共识三大痛点。

报告指出，自2013年《长远房屋策略》首次提出以来，每年房屋落成量均未达标，至今已拖欠12万个公私营房屋单位。要填补缺口，就需要政府订立积极进取的目标，透过拆墙松绑、精简程序，将2026-2030年间预计建成的约23万个公私营房屋单位中的12万个，提前到2025年或之前落成。如能达标，公屋一般申请者平均轮候时间有望降至3.7年。

除对项目规划、公众咨询等程序拆墙松绑，报告亦建议政府须加强高层督导和问责机制，并要求各部门制订量化绩效指标，引入评核赏罚制度，以提升公务员工作效率。

黄元山更在报告发布会上直言，政府应持“以目标为本”的态度，主动研究哪些建议对短期加快房屋供应最有帮助，并全速实施，解市民“十二万伙急”，从而缩短公屋轮候时间。这一观点亦与李家超“以结果为目标”的施政方向一脉相承。

对此，曾出任香港专业地产顾问商会会长及地产代理监管局董事的李峻铭撰文称，大家都关注新特首如何带领香港解决房屋土地方面积存已久的深层次矛盾，李家超多次强调施政方向“以结果为目标”，同过往施政重视程序而牺牲效率、削弱效果的作风截然不同，而后者也是香港房屋问题多年未能解决的根本原因之一。

行动迅速，两小组突显施政新风

7月1日，国家主席习近平到访香港时曾在重要讲话中提出，“当前，香港最大的民心，就是盼望生活变得更好，盼望房子住得更宽敞一些、创业的机会更多一些、孩子的教育更好一些、年纪大了得到的照顾更好一些”，并要求新一届特区政府务实有为、不负人民，把全社会特别是普通市民的期盼作为施政的最大追求。

有港媒评论称，习近平把住房问题放在首位，说明香港积存已久的房屋土地问题为国家领导人高度关注。如何增加土地和房屋供应，降低市民居住成本，提高平均居住面积，成为现届政府应当思考并着手解决的课题。

“房屋问题涉及很多深层次的问题，亦有很多是因为程序、法律或实际情况而需要长时间才可以解决到。”7月5日，上任仅5天的李家超被问及如何解决香港房屋问题，缩短公屋轮候时间、劏房和笼屋问题时称，房屋供应存在一些短、中、长期需要处理的问题。针对短期可处理的问题，他已成立两个工作组，包括以“行动”为目标、针对公屋事宜的“公营房屋项目行动工作组”，以及负责统筹土地的“土地及房屋供应统筹组”。这一行动，正是前述李家超竞选纲领的一次快速落地。

7月12日，两个小组分别召开首次会议，探讨研究提升第一个五年期公营房屋供应量等务实问题。有港媒评论称，小组成立一周内即全面开展相关工作，这种为解决施政难题分秒必争、迅速行动的工作作风，为新一届特区政府以结果为目标、展现迎难而上的施政新风开了个好头。李家超亦公开表示，“对（各小组工作）积极感到满意。”

其中，“公营房屋项目行动工作组”的主要目标是通过处理部门分工协调方案、善用私人参建模式、压缩建筑设计、各种相关工程和程序等，把房屋单位提早完成，并提升整体公房的落成效率。

据悉，该工作组由财政司副司长黄伟纶带领，需在本届政府上任100日内，提交首份有关初步加快兴建公营房屋的工作建议，以让房屋可提早提量供应。

在该小组召开的首次会议上，相关政策局及部门代表检视了未来10年的整体公营房屋供应。据估算，未来两个五年期内落成的公营房屋总量将分别达到10万和23万个单位。黄伟纶据此表示，如何提升第一个五年期的公营房屋供应量，将是该小组的一项工作重点。第二个五年期由于公营房屋兴建量有望大幅提升，工作组将研究如何做好准备，通过不同方法增加整体建屋能力，以应付需求。

工作组的任务之一为研究推行“公屋提前上楼计划”。这是一个短期应急措施，即如果公屋项目在建期间，已有一两幢竣工，公屋轮候者若不介意配套设施尚未完备，仍可获批入住，提前上楼，“这样有望缩短大约一年的轮候期。”

黄伟纶亦指出，工作组会探讨进一步应用“组装合成”及其他科技，以加快兴建公营房屋的速度，并会研究如何通过加强不同部门的协作，减省程序，以加快兴建及落成公房，于9月底向行政长官提交提升及加快公营房屋整体供应的具体建议。

而土地及房屋供应统筹组则由财政司司长陈茂波带领，负责统筹协调所有土地发展和房屋供应相关的政策局和部门，包括规划、地政、环境、交通、基建、社会福利配置等，以提速、提效、提量为目标，优化程序，同步平衡各程序以改善不符合效益的工序和流程，全面提高土地发展和房屋供应的效率。

李家超称，作此决策，是因为房屋、土地乃至物流发展都与经济有关，交由财政司司长负责可指挥得更好，亦可产生协同效应。他还曾夸赞陈茂波在发展土地方面“很放在心上”，尤在北部都会区发展问题上“很有看法”。

陈茂波也未辜负李家超的期望。7月12日，由他主持的土地及房屋供应统筹组召开首次会议，讨论2022年下半年工作计划，涵盖土地供应、交通运输及精简程序等议题。

具体包括，发展局将尽快制定未来10年每年可供发展土地（即“熟地”）的供应预测，并在9月向统筹组汇报，以检视各个造地项目由研究至土地平整各阶段的工作进展，确保不同用地的供应能适时到位。

在精简法定程序方面，发展局和环境及生态局在9月向统筹组提交有关《城市规划条例》、《前滨及海床（填海工程）条例》、《道路（工程、使用及补偿）条例》、《收回土地条例》、《环境影响评估条例》等具体法例修订的工作方案，为年底前向立法会提交条例修订草案作准备。至于如何使“基建先行”概念制度化、更有效统筹各政府部门用好土地提供社会所需设施等制度改善的工作，有关政策局将于今冬向统筹组提交建议。

陈茂波称，土地和公私营房屋的及时供应，以及到位的交通、基建、社福和文康设施等配套，关乎市民的获得感和幸福感。各成员必须以务实有为的态度，全方位推动土地及房屋供应，各部门务须加强统筹协调，精简程序，进一步提速、提效、提量造地建屋，力促多元发展。

多方觅地，绿地开发或为重点

解决香港房屋问题的关键，首先需要破除土地供应的短板，这已是共识。

“香港适合发展的土地实在有限。”《香港2030+》报告指出，香港土地总面积约为1106平方公里，其中仅28%为已建设区域，这还是算上已经或正研究规划开发的土地面积才得出的数字。

既往，港府曾提出希望以多管齐下的方式解决土地短缺问题，包括优化土地利用、调整土地用途、填海造地、开发棕地和地下空间等，但短期内难见成效。

乔仕彤认为，“多管齐下”的提法或意味着政策面面俱到，但缺乏施政重点，导致各部门在不同政策间“打圈圈”，终致每个政策上都难有突破。“政府的资源是有限的，要用到刀刃上，如果都要做，反而可能什么都做不了，集中一两个施政方面效果更好。”

对此，李家超上任后称，已有不同考虑方案，包括绿化地带、公私营合作、交椅洲人工岛填海计划等，希望探讨所有可能性。但他强调，现阶段主要在现有土地来源中尽量增加供应量，市区及郊野公园间超1.6万公顷的绿化地带是现阶段主要聚焦的方向。

这与上届港府更关注棕地发展利用的策略似有不同。

香港规划署数据显示，香港67%的土地属郊野公园及绿化地带等绿地，比例远高于英国伦敦及新加坡。因此有人建议港府应“检讨绿地的合理比例”，尤其是不少已失去原来生态功能的“湿地缓冲区”，以平衡区内保育和发展需要。

“我觉得思路是对的。”乔仕彤称，香港并不缺土地，李家超提出要聚焦绿化地带等长期存在但未经开发利用的土地，大方向上是对的。不过，他亦指出，开发绿化地带仍存在邻避效应，或有反对声音出现，对政府施政造成一定干扰。

亦有议员表示，现在有近20万人住在劏房，公屋轮候时间越来越长，只需拨出一小部分公园边陲地带进行发展，就可以解决数万基层市民的居住问题。

不过，李家超并未放弃棕地开发。

在香港，棕地一般指位于新界乡郊地区的农地，特别是相对平坦及较易到达的地区。这些土地多由私人拥有，且已荒废或改为其他与周边环境不协调的土地用途，如用作露天贮物、港口后勤设施、工业工场、物流作业、回收场、建造机械及物料贮存等工业活动，有的还夹杂了不少村落、农舍、农田、鱼塘、植被、山丘等。由于棕地利用率相对较低，且大小不一、杂乱无章，有声音直指棕地“与香港作为国际大都市的形象相去甚远”。

不过，由于市区可发展用地逐渐减少，棕地的发展潜力逐渐受港府重视，甚至一度被视为缓解香港用地紧张的“蹊径”。

2015年，时任香港特首的梁振英曾在施政报告中，将发展棕地作为增加土地供应的长远措施。当时，他将发展目标主要放在洪水桥、元朗南和新界北，预计三地棕地可在未来10年提供48万个住宅单位。

林郑月娥上台后，港府亦首次调研公布了棕地数据：新界棕地共1579公顷，其中近九成均有作业营运，涉一般仓储、建造业、物流业、车辆维修等行业，且约75%均地处新界西北。

香港规划署有关研究指出，随着近年棕地发展获得社会广泛支持，不少意见指出，棕地多邻近已发展地区，应尽快释放发展房屋或另作他途，且发展棕地既能理顺新界乡郊的土地用途，亦能停止部分棕地作业持续破坏环境。

当时，据统计，约803公顷棕地已被纳入各类发展项目中，占总体的半数以上。余下约700公顷的棕地中，450公顷被列为具有高或中度可能发展潜力，受规划署的分阶段检视。此后，规划署从中物色了47公顷棕地发展公房，并于2020-2021年分阶段公布选址位置。但民间仍有港府回避棕地、不愿触碰新界土地利益的批评之声。

“棕地肯定是我有决心处理的事情。”2022年6月，李家超在任前接受媒体采访时透露，前述两个工作组将尽快共同处理棕地发展，“特别是土地及房屋供应统筹组，看看有什么措施在处理棕地上可达至短期内效益。”

不过，土地开发是一个较为繁琐的过程。乔仕彤认为，如何利用现有土地，把土地利用的反对者变为支持者，需要制度上的设计，“制度的改进可以抵得上上千亿、上万亿的土地。”

为此，他花三年时间深入研究香港土地问题，并尝试从比较法和产权理论的角度寻找解决之道。他的研究报告《土地期权：创造新的产权来打破旧的土地垄断》将在《宾夕法尼亚大学国际法评论》刊出，其方案经媒体报道后引起了港府官员和业界的关注，工作论文挂在网上短短几个月内，就已被研究产权或香港的学者数次引用。

报告中，他建议推行土地开发权交易。具体来说，即向每个香港市民发一定面积的地票，类似期权，其中公屋轮候者可享有一定优先出卖权，同时在证券交易所下设地票交易平台。若有开发商想要开发土地为住房，政府可以根据其规划开发的住宅面积设定指标，开发商需通过地票交易平台从市民手中购买满足面积指标的地票后，才能获准开发项目。市民则根据不同开发商公布的项目规划，选择出售对象，实现了通过市场投票，这样能够更为准确地反映市民的真实偏好，改变以往少数人的反对声音主导土地开发的局面。出售地票的市民越多，开发商就能以一个较低的价格拿到土地，而政府每多建一个项目，市民手中的权利也可以变现。

乔仕彤说，此举在美国纽约、新加坡、巴西都有案例，重庆此前也推行过类似的地票交易制度，“把审批土地利用的权利或还给市民，把定价权交给市场，这样既可以把那些反对（开发土地）的人变成支持者，政府工作也更容易了。”

此外，针对“北部都会区发展策略”和“明日大屿计划”等林郑月娥执政中末段提出的大型土地开发政策，李家超也有意继续研究推行，以完善城市布局，拓展香港未来发展和市民居住空间。

据悉，两项计划涉及规划土地面积分别达300平方公里和1700公顷，预计建成后共可提供105.5万-118.6万个住宅单位，可容纳超过290万人居住。对此，亦有港人认为，继续落实两项计划均为“重燃香港希望的重要房策”。

2022年7月7日，房屋局局长何永贤视察大埔第九区，以掌握公共租住房屋发展项目的最新发展。图为何永贤（前中）在房屋署人员陪同下视察兴建中的富蝶邨。

民意汇聚，盼尽快交出成绩单

“香港房屋问题不是一朝一夕能够解决。”李家超称，将土地由“生地”变“熟地”后再建房屋的整个流程大多需要10年或更长时间，但他相信，经全体人员努力，把速度、量和效率提上去，有望解决部分问题。

“唔係一个‘口号式’嘅行政长官。”面对媒体，李家超还用粤语强调，自己是务实的，而非“口号式行政长官”。这与他选举时提出，当选后将给大家带来一个“会做事、做成事”的政府的承诺，是一脉相承的。在房屋问题上，他认为坦诚告诉公众问题所在，勇于面对并尝试解决问题，才是“真正解决问题的态度”。

对此，有港人认为，此举是“急市民所急，政策贴地，目标一致、问题会逐步解决”。

7月25日，上任仅一月，首份《施政报告》尚未出台，李家超就已和团队紧锣密鼓地开始了公众咨询活动，通过举办咨询会和基层走访等方式会见社会各界人士，聆听他们对《施政报告》的意见和建议。截至8月27日，已举办16场线上和线下的咨询会，参与人士超过1200人。

房屋土地问题是其中一个重点。

7月30日上午，李家超前往深水埗区走访，以了解草根家庭向上流动的困境、基层民众对生活的诉求等。这里生活着超40万名居民，是一个新旧结合较有代表性的地区。

此行首站包括当地一个劏房户家庭。进门时，由于空间狭窄，四处堆满杂物，李家超只能侧身迈入，还要注意躲避头顶上悬挂着的T恤、短裤，才能坐到床上和家人聊天。

得知该户家庭的孩子热爱音乐，但受环境和经济所限，一直没能报考乐器晋级试，令李家超印象深刻。“我们知道房屋问题是社会所关注。”他明确告知该户家庭，他已成立两个工作小组，希望在房屋土地问题方面尽快做出一些成绩。

走访后，李家超亦在记者会见中强调，此行令他深切体会到基层居民对改善居住环境的期盼，针对处理公营房屋和整体土地房屋供应问题，他希望做到提速、提效、提量，尽快交出成绩。

8月初，李家超还主持了三场网上咨询会。其中一场有关房屋议题的咨询会上，李家超同房屋局局长和发展局局长，共同聆听了建筑界和工程界专业人士的意见。有人直言，建议政府精简土地发展审批程序，增加土地发展地积比，鼓励私营企业参与公屋建设，引进新建筑技术加快建屋速度等。对此，李家超称，他深知增加房屋供应是大众最关心的议题，他会一一研究相关建议，并和团队继续“落区”听取意见，同为香港开新篇。

与此同时，香港民间亦有团体和专业人士为解决房屋土地问题积极献策。如早前有民间团体举办“全民讨论解决土地房屋问题”活动，于7-8月间举办座谈会和民意调查等方式，希望就未来土地及房屋发展方向得出民意共识，并于9月将结果交给李家超，以协助新一届政府掌握民意，共破香港积存已久的民生痼疾。