如何走出基层治理的困境?
2019/07/05 | 周兼明 | 收藏本文
近日,大陆官媒《半月谈》发表文章,梳理了基层治理的“八大难点”:履职空转、目标错位、中层梗阻、“非常”滥用、担当走偏、弹性欠缺、结构倒悬、成本错配。文章认为,这些难点导致基层治理低效。随着社会转型加快,新问题不断出现,基层治理势必要打破一些条条框框的限制。但有些创新在实践中却进展困难:当向上级请示时,上级未置可否;一旦出了问题,上级就要问责。文章禁不住反问道:“上级不配合,基层哪敢主动创新?”
该文列举了大量事实——有的是中央和省里都出台了政策,但到市、县一级,却没了具体指导实践的细则,导致“履职空转”,看似人人经手,其实个个都不管,只在文件上划个圈;有些市、县领导是上面的事情往下甩,下面的问题对上瞒,原本是政府治理的“中间层”,如今却成了“隔绝层”“梗阻层”;还有的地方患上了“亮点依赖症”“创新强迫症”,非要玩点“花活儿”才算成绩,于是基层加班成了常态,疲于应付领导的“创新期待”,整天琢磨“造典型”“树样板”……
一边是基层治理空转,一边是基层干部超负荷运转,这已成为当下基层治理的常态。有乡镇一级的官员反映,一天只有约五分之一时间在干实事,其他时间都在开会、写汇报材料、迎接督查等,“辛苦一天,意义并不大,迷茫和挫败感很强”。
此外,运动式治理的思维定式也再次抬头,动不动就是“百日行动”或“专项整治”。这种运动式的治理,虽然能取得一些“吹糠见米”的效果,但后遗症也颇多。如报道中说的“非常反常,却成了日常”,因需短期内调动大量人力物力,打乱了原先的日常工作,使得日常治理反而出了问题;加上“专项整治”往往缺乏通盘考虑,很多短期成果并没有转化为长效运行的机制,运动一过往往又是故态复萌。
基层治理是政府服务民众的“最后一公里”,也是国家治理能力最为关键的部分,它的好坏直接关系到民众的感受。2019年3月中央办公厅也发出通知,要求“解决形式主义突出问题”,为基层减负,并将今年作为“基层减负年”,但从目前报道看,“减负”效果并不理想。
细究起来,导致困境的根本原因还是长官意志说了算。正如《半月谈》中所报道的,基于我国的行政体制,上级政府较多利用各种体制内的责任书、考核目标形式,对下一级政府进行考核,而下对上、社会公众对政府评价的机制性约束、激励却很少。在“对上负责”独大的责任体系下,出现种种怪象也就见怪不怪了。
要真正改变这种困境,首先需认识到谁是基层治理的主体。这些年因过度强调政府在基层治理中的作用,过于强调长官意志,从而弱化了民众的主体性。民众是国家和社会的主人,但在今天社会治理中,却往往成为了被治理的“物”和对象。由于民间组织与民众的式微,使得基层治理常现不从民众真实需求出发的情况,甚至为了实现政府治理目标、实现官员业绩,还出现了损害民众利益的行为,这显然属于本末倒置、主仆错位。比如近年出现的天际线整改、统一店招、“曼哈顿”改名“曼哈屯”等一类闹剧,背后都能看到长官“拍脑袋”的影子,没到民众中做足调研就一意推行,最终不仅浪费了大量行政成本,也伤害到民众利益,招来民众的反感和恶评。
其次,基层治理还需在法治化的轨道上运行,不能搞运动式、命令式治理。改革开放40多年来,基层治理一直在走向民主与法治化,基层的民主决策、民主管理、民主监督的制度也有了雏形。但由于近年来,很多地方官员将法治视为“不能承受之重”,长官意志横行,使得依法行政的氛围反而被削弱了。要改变这种困境,就必须加强民主与法治在基层治理中的作用,动员民众参与到相关公共事务中来,这样的治理模式往往也更有成效。只有民众对法治的规则,从被动服从变为主动维护,才是法治能否获取认同的关键所在,这对化解基层矛盾也大有益处。
其三,要改变基层治理的困境,还必须用制度的方式规范基层政府的权责边界和治理流程。只有基层治理制度化、治理行为标准化,才能进入依法治理、多元治理的轨道。不单纯以结果论英雄,而是更为注重治理过程的规范与合理——这就需要建立基层公共事务的信息共享机制,让信息透明,确保全社会能听到民众的声音,从而防止基层政府的权力滥用。这其中,提高民众参与治理的意识和民主协商能力最为重要。只有当民众通过合法渠道可以表达自身的利益诉求、参与到对官员的任用和选择的制度中时,基层治理体系才能逐步走向现代化。
治国安邦,最重要的是基层治理,它不仅是一个国家治理体系的基础,也是检验现代化治理水平的重要标准。如果总是压力“甩锅”、履职空转、中层梗阻、结构倒悬,基层治理就永远走不出困境。当下的基层治理,从某种程度上已表现出向传统治理模式“后退”的态势。这不仅削弱了中央层面的改革效果,也让民众对未来更加担忧。只有针对背后的体制症结,真正探寻改革办法,才能避免陷入“头疼医头、脚疼医脚”的窠臼。否则,国家治理能力的现代化只会沦为一句空谈。
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