近日，大陆官媒《半月谈》发表文章，梳理了基层治理的“八大难点”：履职空转、目标错位、中层梗阻、“非常”滥用、担当走偏、弹性欠缺、结构倒悬、成本错配。文章认为，这些难点导致基层治理低效。随着社会转型加快，新问题不断出现，基层治理势必要打破一些条条框框的限制。但有些创新在实践中却进展困难：当向上级请示时，上级未置可否；一旦出了问题，上级就要问责。文章禁不住反问道：“上级不配合，基层哪敢主动创新？”

该文列举了大量事实——有的是中央和省里都出台了政策，但到市、县一级，却没了具体指导实践的细则，导致“履职空转”，看似人人经手，其实个个都不管，只在文件上划个圈；有些市、县领导是上面的事情往下甩，下面的问题对上瞒，原本是政府治理的“中间层”，如今却成了“隔绝层”“梗阻层”；还有的地方患上了“亮点依赖症”“创新强迫症”，非要玩点“花活儿”才算成绩，于是基层加班成了常态，疲于应付领导的“创新期待”，整天琢磨“造典型”“树样板”……

一边是基层治理空转，一边是基层干部超负荷运转，这已成为当下基层治理的常态。有乡镇一级的官员反映，一天只有约五分之一时间在干实事，其他时间都在开会、写汇报材料、迎接督查等，“辛苦一天，意义并不大，迷茫和挫败感很强”。

此外，运动式治理的思维定式也再次抬头，动不动就是“百日行动”或“专项整治”。这种运动式的治理，虽然能取得一些“吹糠见米”的效果，但后遗症也颇多。如报道中说的“非常反常，却成了日常”，因需短期内调动大量人力物力，打乱了原先的日常工作，使得日常治理反而出了问题；加上“专项整治”往往缺乏通盘考虑，很多短期成果并没有转化为长效运行的机制，运动一过往往又是故态复萌。

基层治理是政府服务民众的“最后一公里”，也是国家治理能力最为关键的部分，它的好坏直接关系到民众的感受。2019年3月中央办公厅也发出通知，要求“解决形式主义突出问题”，为基层减负，并将今年作为“基层减负年”，但从目前报道看，“减负”效果并不理想。

细究起来，导致困境的根本原因还是长官意志说了算。正如《半月谈》中所报道的，基于我国的行政体制，上级政府较多利用各种体制内的责任书、考核目标形式，对下一级政府进行考核，而下对上、社会公众对政府评价的机制性约束、激励却很少。在“对上负责”独大的责任体系下，出现种种怪象也就见怪不怪了。

要真正改变这种困境，首先需认识到谁是基层治理的主体。这些年因过度强调政府在基层治理中的作用，过于强调长官意志，从而弱化了民众的主体性。民众是国家和社会的主人，但在今天社会治理中，却往往成为了被治理的“物”和对象。由于民间组织与民众的式微，使得基层治理常现不从民众真实需求出发的情况，甚至为了实现政府治理目标、实现官员业绩，还出现了损害民众利益的行为，这显然属于本末倒置、主仆错位。比如近年出现的天际线整改、统一店招、“曼哈顿”改名“曼哈屯”等一类闹剧，背后都能看到长官“拍脑袋”的影子，没到民众中做足调研就一意推行，最终不仅浪费了大量行政成本，也伤害到民众利益，招来民众的反感和恶评。

其次，基层治理还需在法治化的轨道上运行，不能搞运动式、命令式治理。改革开放40多年来，基层治理一直在走向民主与法治化，基层的民主决策、民主管理、民主监督的制度也有了雏形。但由于近年来，很多地方官员将法治视为“不能承受之重”，长官意志横行，使得依法行政的氛围反而被削弱了。要改变这种困境，就必须加强民主与法治在基层治理中的作用，动员民众参与到相关公共事务中来，这样的治理模式往往也更有成效。只有民众对法治的规则，从被动服从变为主动维护，才是法治能否获取认同的关键所在，这对化解基层矛盾也大有益处。

其三，要改变基层治理的困境，还必须用制度的方式规范基层政府的权责边界和治理流程。只有基层治理制度化、治理行为标准化，才能进入依法治理、多元治理的轨道。不单纯以结果论英雄，而是更为注重治理过程的规范与合理——这就需要建立基层公共事务的信息共享机制，让信息透明，确保全社会能听到民众的声音，从而防止基层政府的权力滥用。这其中，提高民众参与治理的意识和民主协商能力最为重要。只有当民众通过合法渠道可以表达自身的利益诉求、参与到对官员的任用和选择的制度中时，基层治理体系才能逐步走向现代化。

治国安邦，最重要的是基层治理，它不仅是一个国家治理体系的基础，也是检验现代化治理水平的重要标准。如果总是压力“甩锅”、履职空转、中层梗阻、结构倒悬，基层治理就永远走不出困境。当下的基层治理，从某种程度上已表现出向传统治理模式“后退”的态势。这不仅削弱了中央层面的改革效果，也让民众对未来更加担忧。只有针对背后的体制症结，真正探寻改革办法，才能避免陷入“头疼医头、脚疼医脚”的窠臼。否则，国家治理能力的现代化只会沦为一句空谈。