5月5日，《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》公开发布。这是份纲领性文件，从原则、目标、政府和市场、产业、社会福利等多方面，阐释了城乡融合发展的本质与要求，对这种融合发展提出了多项改革措施，目的是破除户籍、资本、土地、公共服务等体制机制弊端，实现城乡要素的自由流动，进而缩小城乡差距。

《意见》拟定了不同阶段的发展目标，明确提出，到2022年要初步建立城乡融合发展体制。这意味着3年后，城乡要素自由流动制度性通道基本打通，除个别超大城市外城市落户限制基本消除，城乡统一建设用地市场基本建成，农村产权保护交易制度框架基本形成。国家计划先建立一批城乡融合发展试验区，率先从经济发达地区、都市圈和城市郊区突破。

这些年，因为新型城镇化战略和乡村振兴战略的先后提出，导致各地政府对城乡关系的认知并不统一，各地的城乡发展也极不均衡。有的地方认为只要城镇化搞好了，农民进城了，“三农”问题就会顺理成章地解决了，导致不少地方农业衰落、乡村萧条；还有不少地方，大量农民进城了，却依然用二元户籍把农民阻隔在城市之外，农民无法市民化，使得大量农民工长期处于生活不稳定状态，社会风险极大。这种“半拉子”的城镇化，不只影响到城镇化的进程，也严重影响到乡村经济社会的发展，使农业产业化也长期处于较低水平，乡村严重“失血”，城镇依旧“贫血”，城镇和乡村的活力均被一些不合理的制度所遏制了。

《意见》正是在此背景下，提出了城乡融合发展的战略和框架。

人作为第一要素，实现自由流动无疑是改革的关键。所以《意见》把“健全农业转移人口市民化机制”和“建立城市人才入乡激励机制”作为措施的第一、二条。统计显示，到去年底，已常住城镇的农业转移人口中，仍有2.26亿尚未落户，其中65%在地级以上的城市，多数是大城市。《意见》的目标是在三年的时间内，除个别超大城市外，基本放开放宽落户限制。与此同时，如何让基本公共服务覆盖这部分新市民，各地方政府和社会如何分担产生的成本，财政政策如何提供支持等，也都需各级政府有明确的路径和实施规划。

另一方面，要吸引各类人才返乡和入乡创业，同样需要财政、金融、社会保障方面有激励的政策。否则，难以真正吸引人才入乡创业。中共高层也意识到此举的难度，所以《意见》中也提出了一些新措施，如“建立城乡人才合作交流机制”，通过“岗编适度分离”等一些方式，鼓励城市教科文卫体等工作人员定期服务乡村；在工资待遇和职称评定上，向乡村教师和乡村医生倾斜等。不过总体来说，在向城市聚居的时代潮流下，如何吸引人才返乡，是城乡融合发展的难点，没有大的改革举措，很多地方的乡村振兴只能空喊口号，难见实质性的进展。

其次，土地这一要素能否自由流动，将直接关系到城乡融合发展的未来。《意见》对农村承包地制度仍保持长久不变，第二轮土地承包到期后将再延长30年；在“三权分置”的情况下，允许土地经营权入股从事农业产业化经营。对农村宅基地制度，提出的是“稳慎改革”与“适度放活宅基地和农民房屋使用权”，政策基本不动。

变化较大的，是农村集体经营性建设用地的入市制度，一是在“就地入市”基础上增加了“允许异地调整入市”，二是村集体可把有偿收回的闲置宅基地和废弃的公益性建设用地，转变为集体经营性建设用地入市。农村集体经营性建设用地数量较少，所以农地入市虽说了很久，但与农民的关系不大。如果闲置的宅基地和公益性建设用地可转变为集体经营性用地，直接入市，建设用地的供地主体就将发生变化——过去，一直是地方政府垄断建设用地一级市场，地方政府通过低价收购农地高价转让为城市建设用地，一级开发价差多由政府获得，本应留在乡村的利益被夺走了——如果村集体可直接让集体经营性建设用地入市，就可能唤醒许多沉睡中的宅基地与公益性建设用地，让农民获得因土地改革而带来的红利。

人的制度、土地的制度，可以说是目前阻隔城乡要素自由流动的主要障碍，如果能从制度上解决这两大要素的自由流动，便是抓住了城乡融合的核心问题，处理得当，极可能释放中国经济增长的潜力。由于各类资源要素过去一直单边地流向城市，已严重地影响到乡村的现状。如果人、土地两大要素能在今后实现自由流动，那么，资本、技术、管理、信息流动之间的良性循环就会容易实现。

因此，在这轮城乡融合战略中，必须充分认知到现代社会中乡村的价值和功能，科学把握乡村在当下的发展规律，发挥新时代乡村的价值和功能，因地施策，以促进城乡功能的互补与融合发展。

当然，建立城乡基本公共服务普惠共享和基础设施一体化发展，同样非常重要。因为公共服务与基础设施的好坏，直接关系到能不能留住人才的问题，所以《意见》的第三、四部分谈的就是这两大问题。要完成这两大目标，财政投入的保障就很重要，一方面各级财政应投入一定的资金，包括发行政府债券的方式来支持城乡融合发展。另一方面，各地也应发挥财政资金的联动效应，鼓励社会资金的投入。

中共高层对于城乡融合战略，已提出了明确的目标与路线图，下一步是各地和相关部门需要围绕人、土地、财政、金融和产权方面，制定更细化的改革方案，才能真正推进这一战略的落地。对一些有风险的改革措施，可先在一些地区试验，经验成熟了再全国推广。在城乡融合的改革进程中，如何落实地方的责任尤为重要，有了蓝图，还需一个地方一个地方的实施推广，城乡融合的美好愿景才可能在各地开花结果。希望这一战略，能真正缩小城乡发展和民众生活水平的巨大差距。