看球类比赛，我们常闻嘀嘀哨音，当球员犯规时，哨声尤大。不过，本文说的吹哨者不是球赛的裁判，犯规的也不是球员。

“吹哨者”的含义

美国《时代》杂志每年都要推选“年度人物”，刊载他们的事迹，封面登他们的照片。一般每年只有一个年度人物，通常是男性。而2003年第一期封面上却登了三个人的照片，并且都是女性。她们作为吹哨者（whistleblower）被评选为2002年度人物。

她们三人中一个是谢蓉·沃特金。当时身为安然公司副总裁，她曾致函总裁，揭示公司财会制度存在严重问题，呼吁及时严肃处理，结果却杳无音讯。后来，国会一小组委员会在调查安然公司倒台问题时发现并公布了这封信，沃特金便成了声名鹊起的吹哨者，尽管她本人并无公开当“吹哨者”的意愿。

另一个是辛霞·库珀。她在世界通信公司负责内部审计工作，有一段时间曾与其同事常在夜间秘密审查该公司财务问题，最后发现公司财会部门通过记假账手法隐瞒高达38亿美元的亏损，并将审查结果报告了公司董事会。此假账案在当时是美国历史上最大的财会欺诈事件，世界通信公司也因此宣告破产。

第三个是柯琳·罗莱。她是联邦调查局检察官，“9·11”事件之前，曾以备忘录形式告知局长，局方如何无视明尼阿波利斯地方官员关于应该调查一名恐怖组织嫌犯的要求。“9·11”事件后的调查、审讯确定此名嫌犯是“9·11”事件同谋犯。当时若能及时调查该嫌犯，其结果有可能挫败恐怖分子的行动计划。

《时代》杂志以鲜明态度肯定、赞扬这些女性吹哨者的勇敢精神和正义行为，提倡整个社会向她们学习，共同打击商界、金融界的欺诈行为，打击政府部门内严重的官僚主义作风。

根据上述事例，我们很容易知悉所谓“吹哨者”的含义。那些将公众利益置于个人或部门利益之上，敢于揭发政府或企业内不正当行为的人，就是吹哨者。不正当行为包括违法、违规、违纪、欺诈、贪污受贿、官僚主义，也即各种违背和侵犯公众利益的行为。“吹哨者”可在内部，比如在其所在公司报告他人的不正当行为；也可向外面，比如向立法机构、媒体或有关团体报告某人的不正当行为。

“吹哨者”先前被称为“有道德的持异议者”，1972年正式成为法律名词，这是因为消费者保护人拉夫·纳德律师在这一年出版了一本书：《吹哨者：职业责任会议报告》。

据《最新管理情报》杂志报道，目前美国每天有1000多人向证券交易委员会发送电子邮件，每月平均有2000人与美国国防部联系，这些提供信息的人大多是吹哨者。几乎每家报纸都有关于吹哨者的专题报道。“9·11”事件后，爱国吹哨者报告有关安全被破坏的忧虑；加州能源危机发生后，能源部门吹哨者揭示能源系统的弊病；在国会，私营公司审计员宣誓作证，揭发其公司偷税漏税。有人因此说，美国的吹哨者比世界上任何国家都多。

用法律鼓励和保护吹哨者

吹哨者一旦挺身而出，他们的生活和经历会与先前全然不同。他们或作为无私而勇敢的“英雄人物”被人称羡或嫉妒，或被斥为追求个人名利的“告密者”、“贱货”而受人鄙视。不论在政府部门或企业单位，还是有不少人不敢站出来吹哨，因为害怕遭到报复，不能再在原来的部门工作，也无法在别处找到工作。事实上，由于被告方的“杀死告密者”心态，吹哨者反遭诬告、迫害，受刑事起诉的事情也是发生过的。

然而，美国政府历来用法律鼓励和保护吹哨者。第一项保护吹哨者的法律是1863年颁布的《美国虚报假充法》(the United States False Claims Act)。后来，29个州和哥伦比亚特区也都先后立有《虚报假充法》。南北战争期间，很多不法商人有欺诈行为，向联邦军出售衰老的马匹、有病的骡子、失效的枪支弹药和发霉的军粮。为防止军需品供应商弄虚作假，国会特立《虚报假充法》鼓励吹哨者揭发供应商的欺诈行为，规定了从供应商处收回的钱与给吹哨者的酬金的百分比（15％～30％），并保障吹哨者不受报复、不被解雇。当时是林肯总统执政期间，该法故又称《林肯法》。

《美国虚报假充法》后于1943、1986年修订过两次，1986年修正条款加强了针对国防承包商的力度。1990年代后期以来，吹哨者报告医疗保健方面的欺诈事件较多，该法也就成为处理这类案子的主要依据。2010年，两名吹哨者向食品与医药署报告强生公司一家分公司以不正当手段推销一种痉挛药，经法院审理，结果该公司被罚交8100万美元，吹哨者获得优厚酬金。国税局往往重赏举报偷税漏税有功的吹哨者，如2012年，有个吹哨者揭露富人们如何利用瑞士银行逃税，因此得到1.04亿美元的奖金。据统计，自1997年至1999年，约有1500名吹哨者根据《美国虚报假充法》举报各种不正当行为，仅1999年一年，就为政府收回了5亿美元。

除《虚报假充法》外，美国尚有多项法律保护吹哨者。所有有关环境保护的法律,如《洁水法》、《安全饮水法》、《自然资源保护和再生法》和《能源改造法》等，无不包括保护吹哨者的特别条款。联邦劳工部职业安全与卫生署则专设“吹哨者保护局”，负责处理对吹哨者报复的案子。

联邦政府雇员或申请政府工作人员中的吹哨者，在受到报复或报复威胁时可得到《吹哨者保护法》的保护，此法颁布于1978年,1989、1994年两次修订。联邦政府有个独立调查和检察机构——“特别顾问局”，其职责之一就是监察执行《吹哨者保护法》。然而，执法者往往也犯法。2008年，有吹哨者指控该局特别顾问斯科特·布洛奇，揭发他对不同意他的政策的雇员实行报复，并私自非法删除指控他的电脑档案，经联邦调查局调查，证实他“堵塞正义言路”。时任参议员的奥巴马发起行动，坚决要求重新任命一名能维护吹哨者权利的特别顾问，布洛奇不得不怏然辞职。

由于国防承包商欺诈问题比较大，国防部内又不乏贪官污吏，国防部因此专门订有《吹哨者保护计划》。该计划指出：“吹哨者能告诉我们，钱是从我们这个系统的什么地方漏走的。”此项计划由国防部监察长负责执行，并由他负责培训维护吹哨者权利的人员。

由于金融界欺诈行为层出不穷，2010年奥巴马总统签署了《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，为证券汇兑委员会“吹哨者计划”所鼓励的吹哨者提供更多的奖金和保护。多德为参议院银行业委员会主席，弗兰克为众议院财政服务委员会主席。该法包含一条最强的秘密保护吹哨者条款：吹哨者可通过律师匿名举报金融界欺诈行为。

“一个社区就像一艘船，每个人都应准备掌舵”

吹哨者除了得到法律保护外，也受到一些非营利、非党派组织的保护，其中最著名的是1988年成立于华盛顿的“全国吹哨者中心”（the National Whistleblower Center，简称NWC)。该组织介绍其情况如下：

“NWC保护那些不怕报复、举报其工作处所坏事的人的权利。NWC在法庭和国会支持吹哨者，在环境保护、核安全、政府道德和公司责任等方面争取胜利。NWC也主持几个教育和援助计划，其中包括有关吹哨者权利的网上咨询中心，全国专家和前吹哨者咨询处，另有由NWC的姐妹组织全国吹哨者法律辩护基金会主持的全国律师服务处。”

NWC确实为保护吹哨者做了大量工作，如利用《自由信息法》迫使政府机构公开大量录有政府不正当行为的文件；与国会合作成功地通过多项重要的吹哨者保护法，如《不害怕法》《公司吹哨者保护法》；迫使布什总统撤回环境保护署负责人的提名，因为被提名者曾对吹哨者实行报复；因联邦调查局发生报复吹哨者事件，强烈要求该局制定吹哨者保护制度；由于军事部门严重压制不同意见，强烈要求让军队吹哨者知晓国防部给予的权利；等等。

NWC还代表好多个知名吹哨者收取了数百万美元的损害赔偿费。如2005年，陆军工程兵团的承包立约主管巴妮·格林豪斯曾向民主党公众委员会作证，揭露伊拉克战争期间哈里波顿油田服务公司（副总统切尼曾任该公司首席执行官）的欺诈行为，结果她被降级调离，经NWC多年援助，她终于在2011年得到近100万美元的补发工资、赔偿金和律师费。

美国社会需要吹哨者，吹哨者应该得到保护，这在美国早已形成共识，有关的经验教训也一直在总结。如《国际商务研究》杂志发表文章，探讨为何女性占吹哨者的多数，以及女性吹哨者所面临的挑战。该文指出，许多女子能站出来吹哨是因为她的道德观和价值观告诉她们，这样做是正确的；作为女性，她们往往缺少支持，更易遭报复，所以尤其要关心和保护她们。

《最新管理情报》杂志刊登旧金山大学政治学教授罗伯塔·安·约翰逊的文章《透视吹哨行为》指出，近一、二十年来，美国吹哨人数增加很快，一般公众大多视吹哨者为“英雄”，这至少有四个原因：

第一，政府雇佣制度有所改变，如今的政府雇员教育程度比较高，并经过职业训练，衡量事物的准则不同于过去的官僚主义态度，也就有更多人吹哨。

第二，媒体和声援机构支持吹哨者，为他们创设保护环境、增加可信度，使他们不会孤立无援，在他们遭报复时替他们申诉。哥伦比亚广播公司的《60分钟》新闻杂志节目因经常报道“吹哨消息”而赢得很高收视率。

第三，吹哨者的个人冒险行为符合美国的文化价值观，新闻报道往往突出吹哨者个人的大无畏精神和艰难遭遇，吹哨者本人也往往认为“个体一人可以坚守而产生极大影响”。

第四，政府保护性法律和道德法则（如1978年《政府内部道德法》）鼓励政府内的吹哨者，使他们明确意识到忠于“道德准则”高于对政府机构的忠诚。

《时代》杂志在赞扬三位女性吹哨者的文章的结尾写道：这是些普通人，她们不等待掌权者去做他们应该做的事情。挪威戏剧家易卜生的名剧《国民公敌》描写真话不受欢迎的故事，其中有角色说：“世界上最有力量的是最孤立的人”，“一个社区就像一艘船，每个人都应准备掌舵”。那三名女强人曾是最孤立的人，却也是最有力量的人，她们在船上想到了“公民品行”，于是毅然上前掌舵去了。