在交通运输部等七部委联合颁布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》两个多月后，10月8日，北京、上海、广州、深圳先后发布本地网约车经营服务管理实施细则征求意见稿，从车辆及驾驶员两方面对网约车行业进行限制。10月9日，杭州、重庆、天津也出台了本地细则。

具体而言，北上广深杭渝津七地网约车辆均要求须持有本地车牌；在驾驶员资质方面，京津沪要求网约车驾驶员拥有本市户籍，深圳及杭州规定驾驶员须拥有本市户籍或本地居住证。这意味着，外地网约车完全被排除在这些城市之外，而在京沪津三地，即便拥有本地车牌，外地人同样无法驾驶网约车。此外，在车型、排量和装置等方面，以上各地同样有所规定。

一时间，有关于网约车的种种争议再次爆发。网约车公司、部分学者与上述地方政府主管部门之间，就网约车的定位、成本、价格、服务等方面展开辩论。其中，未来网约车数量会不会减少，打车会不会更贵、更难，乘坐网约车是否会更安全等问题最为社会舆论关注。而且，网约车在实践中是否完全属于“共享经济”——这个网约车存在的理论根源也再次被各方进行检视。

“共享经济”之争

7月28日，交通运输部、工信部、公安部等七部委出台了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，首次正式赋予网络预约出租车经营服务以合法地位。该《管理暂行办法》规定，其正式生效日期是11月1日，同时要求地方要在三个月内出台实施细则。

网约车早在2012年就出现在北京和杭州等地，到此次国家七部委出台《管理暂行办法》，已发展了四个年头。网约车从小众的市场发展到大规模用户市场，从北上广深向二、三线城市迅速延伸，涌现出众多本土创新公司，如滴滴、易到、首汽约车等，新业务层出不穷，出租车软件、约车、顺风车、拼车、共享公交、代驾等多元化产品线，已成为“互联网+”中最具代表性的前沿领域。

网约车的出现可谓突破性地解决了困扰中国大陆多年的大城市出行难、打车难问题。 但叫车软件这一新生商业模式也持续处于风口浪尖。去年10月上述办法的“征求意见稿”公布后，就引发舆论质疑其采用数量管制、价格管制等监管思路。

另一方面，资金雄厚又占据新经济的话语制高点，各网约车公司持续发动强大的公关攻势，让几乎是一面叫好的舆论掩盖了该行业实际运营中的种种问题。

最简单的一个疑问，为何在美国、欧盟等发达自由市场经济国家，网约车没有获得合法身份？难道这些国家的政府和民众的主流意见是反市场经济和反新经济的吗？这是一众网约车公司和鼓吹学者有意回避的问题。

共享经济，其本意是让有车一族在上下班或空闲时间，顺路捎上需要开车或打车出行的人，以减少道路拥堵和尾气排放，即搭顺风车或拼车出行。

但全世界包括中国，相当数量的网约车司机实际上是专职载客赚钱，网约车实质上就是私人出租车。网约车公司也并非免费服务，而是和他们诟病的出租车公司一样向司机收取各种费用，但这些公司均处于数以亿元计的烧钱、亏损阶段，是否应该以及如何纳税，也是困扰各国政府的一个问题。

网约车运营的安全性和责任界定也存在问题。某些网约车公司对其司机的培训和管理远不如出租车公司，尤其是近年来的快速扩张，导致其疏于对其司机的甄别，录用刑事犯罪人员，乃至抢劫、强奸乘客等案件时有发生。而且，由于网约车没有相应的保险保障，一旦出现车祸等事故，司机和乘客都无法得到救济。这些情况下，公司和司机的责任和赔偿义务界定，尚属空白。

今年3月，深圳市交通运输委员会曾通报，据深圳公安部门排查，深圳市网约车驾驶员中发现有吸毒前科人员1425名、肇事肇祸精神病人1名、重大刑事犯罪前科人员1661名。2015年全市网约车共发生交通违法75.6万宗。

再有，大量私家车上路载客，反而会增加交通拥堵和环境污染。2015年6月，北京市交通拥堵指数同比上升31.5%，该时间与滴滴在北京出现的时间相吻合。今年4月至8月，每月进京车辆徘徊在115万辆（次）左右，同比上升15万辆（次）。

以上种种，让多家国际媒体评价网约车实际上背离了共享经济的本意。这也是其在全球主要市场经济国家，包括其发源地美国都无法得到合法身份的原因。

及至今年7月，在中央高层关心下，更为积极开放的《暂行办法》才得以出台。

不过，《暂行办法》发布后，网约车市场似乎并未如预期走向正轨。网约车巨头滴滴与优步(Uber)中国旋即合并，大幅下调对司机与消费者补贴，被部分人士批评吃相难看，商务部则启动反垄断审查。多个地方政府研拟与出台的管理细则被批评重回数量、价格与准入管制，有架空中央文件之嫌。

有观察人士提醒，中国的法治和市场经济已基本建立并渐趋完善，不能再动辄以一些动听的口号打破制度。恶法亦法，法规是普通市场主体和一般民众的最后保障，有能力逾越制度的往往是掌握某些资源的主体，他们也是突破制度的最大得利者。

中国网约车新政似乎依旧在路上。

网约车新政

“无论下一步怎样发展，我认为这个《暂行办法》必定在中国乃至全球科技史和商业史上留下非常重要的一页。”北京大学国家发展研究院薛兆丰教授毫不吝啬对《暂行办法》的赞许。

去年10月，他曾激烈批评“征求意见稿”有六大杀手锏：要求网约车平台在全国2800多个县级地区报备；把车辆性质转变为出租车；沿用数量管制；沿用价格管制；强加劳动关系；禁止网约车平台占有市场支配地位。

不到一年时间，《暂行办法》出台了，新的版本发生了质的进步：各地报备的规定修改为线上线下报备，其中，线上服务能力在省一级完成，线下部分则仍须在地方完成；车辆登记为“网络预约出租车”的规定，使网约车身份不同于传统出租车；行驶8年后退出服务市场的网约车仍能作为私家车使用；允许平台代司机申请证件遵循了“政府管平台、平台管个体”的理念；删除了数量管制的条文；删除了价格管制的条文；删除了“不得占有市场支配地位”的条文。

开创网约车的优步公司2009年起源于美国，如今已在全球200多个城市开展业务。同时，它也持续面临着“全球性”抗议与抵制。从美国某些州到欧盟国家再到发展中国家，优步攻城略地，也不断遭遇出租车司机群体反对以及安全质疑等，一些城市甚至通过法令禁止网约车。

2012年后，中国也涌现了滴滴等一批本土网约车公司。中国各地政府总体上对网约车采取了灰色态度。

直到滴滴、优步中国等推出低价产品，传统出租车群体终于被激怒。

传统出租车多年来已通过行政管制、寻租等形成牢不可破的既得利益。网约车如一条“鲶鱼”出其不意将原有格局打破，解决了长期困扰消费者的打车难问题。另一方面，决策者也面临260万名传统出租车司机的群体利益。

各地政府开始整治网约车平台。

2015年3月，时任交通部部长杨传堂在全国两会上被媒体问及私家车能否进入专车运营时，斩钉截铁地说出“永远不允许”。

2015年10月，交通运输部发布《网络预约出租车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》，引发舆论持续质疑违背历史潮流。

据悉，今年5月，管理办法就已经上报国务院。“一个新事物诞生的时候，我们确实不能上来就管死了，而要先看一看”，国务院总理李克强5月底在贵阳论坛如此表态，被视为专车新政推延的重要原因。

最终颁布的《暂行办法》，果然比征求意见稿包容了许多。

工信部电信研究院政策与经济研究所副总工程师何霞向《凤凰周刊》介绍，目前，全球分享经济的起源国家美国，关于网约车的合法性只在几个州通过实施，其他地区仍在争论中，联邦层面并没有出台相关政策和法规。欧盟相关国家对分享经济的争议仍然很大，欧盟近期出台了关于分享经济的指南，提出消除包括网约车在内的分享经济发展政策障碍，推动其发展。“中国是第一个在国家层面承认网约车合法性的国家。”

另外，互联网+的渗透路径是从第三产业、第二产业再到第一产业。第三产业中，首先渗透轻管制或者没有管制的市场，比如Airbnb自住房短租。而在交通、金融、医疗等强管制市场，仍面临巨大阻力。“当前交通领域的突破，对我国金融、医疗、教育等公共服务领域渗透互联网+都是非常好的探索和借鉴。”

北京大学国家发展研究院周其仁教授总结网约车的经验认为，“先试验、再规范”是启动创新、并使之落地的一条现实路径，这与中国以往改革经验一脉相承。

补贴优惠结束

《暂行办法》公布仅仅4天后，8月1日，滴滴与优步中国宣布合并：优步全球（包括之前优步中国的投资人）一共获得20%的经济权益，可行使的股东权利有5.89%。

作为合并协议的一部分，滴滴出行创始人兼董事长程维将加入优步全球董事会。优步全球CEO卡兰尼克也将加入滴滴出行董事会。优步成为滴滴单一最大股东。

有人士批评，滴滴与优步等几经周折才求得在中国的合法化，旋即合并未免吃相难看。根据中国IT研究中心发布的《2016年第一季度专车市场报告》，滴滴出行订单量市场份额达到85.3%，以绝对优势稳居行业第一，优步的订单量市场份额为7.8%，排名第二。二者合并后占据国内市场份额将达到93.1%。

根据《反垄断法》规定，只要份额超过50%就构成垄断。

收购消息发出后，对于公众担心的补贴优惠问题，滴滴出行表示，未来很长一段时间内仍将以最大限度提升用户出行体验为业务方向之一，在相当长的时间内，针对乘客的红包补贴和司机的奖励将继续发放。

不过，自滴滴与优步中国合并后，滴滴逐渐降低了乘客端和司机端的补贴，司机的收入受到的冲击尤其大，有媒体统计，上海司机普遍反映收入下降了30%-40%。

滴滴出行向《凤凰周刊》回应表示，滴滴在每个城市的价格都会根据供需等情况调节变化，有上调也有下降。“而且我们一直充分保证用户的价格知情权，下单前都会显示预估费用，用户接受后才会发单，结束后账单也会显示费用明细。”

“用户选择出行服务时是综合考虑价格、服务等待时间、打车成功率多方面的。随时随地能够打到车并且提供安全舒适的服务才是乘客最为关心的，未来我们会不断通过产品技术创新提升用户的出行体验。”滴滴表示。

“烧钱大战”曾是网约车市场开拓的利器。数据显示，2015年优步在华亏损逾10亿美元，滴滴虽未公布数字，但有媒体粗略计算其2015年至少亏损100亿元人民币。

有人戏谑说，互联网出行的竞争者都像在自己脖子上捅了一刀放血，看谁能坚持到最后。 据悉，此次双方“联姻”，就是共同投资人老虎基金和高瓴资本等作为背后推手。

“前期的市场铺垫、基础设施建设完成后，势必要回到正常价格，不可能永远烧钱。不管合并与否，继续补贴，滴滴和优步迟早要倒闭，是不可持续的。关键看是否恶意涨价，能否使整体出行性价比提高。我想在一个开放性市场，不可能定价太高。”北大新媒体研究中心研究员马旗戟告诉《凤凰周刊》。

反垄断审查

“滴滴和优步中国合并还得申报，不申报的话，往下走不了。”商务部新闻发言人沈丹阳在上述合并消息发出后表示。

9月2日，在例行新闻发布会上，沈丹阳再次透露，商务部正在根据《反垄断法》《国务院关于经营者集中申报标准的规定》等，对滴滴和优步中国的合并案依法进行调查。

据沈丹阳介绍，此案此前未向商务部申报；在社会上引起广泛关注后，亦有举报人向商务部举报该交易当事方未依法申报。

截至目前，商务部反垄断局已经两次约谈滴滴出行，要求其说明交易情况、未申报的原因，并按商务部提出的问题清单提交有关文件、资料；与有关部门和企业座谈，了解网约车运营模式和相关市场竞争状况等。

沈丹阳表示，下一步商务部将继续依法推进本案调查工作，保护相关市场公平竞争，维护消费者利益和社会公共利益。

根据国务院《关于经营者集中申报标准的规定》第3条规定，经营者集中达到下列标准之一的，应当事先申报，未申报的不得实施集中：(一)参与集中的所有经营者上一会计年度在全球范围内的营业额合计超过100亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过4亿元人民币；(二)参与集中的所有经营者上一会计年度在中国境内的营业额合计超过20亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过4亿元人民币。

滴滴方面认为，目前滴滴和优步中国均未实现盈利，且优步中国在上一个会计年度营业额没有达到申报标准。

由于两家公司还不是上市公司，财务数据并未对外公开披露。

不过，根据以往互联网行业合并案例，被反垄断部门否决的合并案几乎没有，比如，滴滴与快的、去哪儿和携程、美团和大众点评合并等。

中国人民大学网络法研究所副所长朱巍告诉《凤凰周刊》，目前，业内认为滴滴与优步合并案属于依法申报情况和涉嫌垄断的观点，主要分为几类：一是两家当事公司在网约车中国市场份额超过90%；二是公司营业额达到了《经营者集中申报标准的规定》数额标准；三是合并后网约车价格上涨，对消费者不利；四是合并后可能产生不利于竞争的情况。

朱巍分析认为，《反垄断法》的根本目标不是限制公司“做大做强”，而是为了促进竞争，立法目的在于规制滥用垄断地位限制竞争的行为，而非单纯的限制垄断份额，对正常的市场行为不能动辄适用“有罪推定”。

“当然，如果对商务部的调查结论不接受，当事公司后续也可以行政复议或行政诉讼。”朱巍说。

在携高科技之力击破传统出租车的行政垄断后，滴滴与优步中国合并，又面临垄断中国市场、乃至瓜分全球市场之嫌，至少后发竞争者进入的资本与技术壁垒被不断提高。

地方落实隐忧

北京、上海、广州、深圳等大陆主要城市陆续发布地方网约车经营服务管理实施细则征求意见稿，从车辆及驾驶员等方面对网约车行业进行限制，这让各主要网约车公司对整个行业的前途深感担忧。

大陆主要网约车公司——滴滴、易到及神州优车等均表示，目前尚无法披露符合各地细则的司机和车辆的准确数据。滴滴方面提供的数据显示，上海市目前从事网约车车辆符合新轴距要求的不足1/5，上海 已激活的41万余名司机中，仅有不到1万名司机拥有上海本地户籍。

从目前披露的信息看，兰州、济南等多地或将出台比《暂行办法》更严格的实施细则，比如总量控制、定价政府调节优先等。

8月9日，兰州市城市交通运输管理处举行新闻媒体通气会，通报网约车管理新规在兰州落地实施情况。兰州市的实施细则对网约车总量规模、准入条件、运营价格、经营模式、形象标识、执法监管、经营期限等都提出明确要求。其中争议较大的是，网约车数量明确在3000辆左右，价格需高于出租车。

“一些落地政策和中央部委精神是冲突的”，马旗戟指出，交通出行属于地方政府事权，交通部等七部委只提出了指导意见，这给了地方政府发挥的空间。

根据《暂行办法》第三条规定：网约车运价实行市场调节价，城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外。

另外，一些地方政府考虑传统出租车群体的利益，以及对交通拥堵、环境污染等的担忧，所以偏向保守。而且，各种管制的延续，意味着权力的延续甚至寻租的继续。

“若地方大规模这样做，部委文件就被架空了，新经济的发展机会就被消磨掉了。”何霞希望各地能认真对待网约车新业态的就业功能，中国处于“三期叠加”关键时期，网约车既可以为煤、钢、外贸等低技能职工提供宝贵就业机会，又能带动地方大数据及云计算、保险、通信、互联网、软件等高技术服务业的发展，为高技能人才带来发展空间。

周其仁对各地探索试验的模式持积极态度，他认为，官僚主义不作为、审批权力寻租等问题总是存在，因此，中央的指导原则和在正确原则下的督办不可或缺。另外，城市间存在竞争关系，在解决打车难、出行难、回应当地公众关切等方面，各地政府面临的竞争压力也将推动新政落地。

“现在越来越复杂。不要急急忙忙求一个全国的解决方案。复杂的问题要找较小的实验单位，看看能不能解决好。其实一个城市能解决好，就已经很了不得。这个阶段要有更大的耐心。”周其仁告诉《凤凰周刊》。