基层治理的“共建共治共享”
2021/11/25 | 作者 周兼明 | 收藏本文
近日,内地官媒《半月谈》发表了评论文章《要向基层政府放哪些权?》,该文认为目前乡镇街道一级存在着“权小责大”的情况,阻碍了基层政府治理能力的进一步提升。文章列举当下基层治理的一些困境,如“被动参与多,选择余地小”“看得见,管不着”“责任越推越多,板子越打越重”。
这篇文章认为,要强化基层政府的治理能力,需要从制度上对基层政府的权限和资源加以保障,从“人、事、财”上向基层赋权,使“权、责、利”相统一。但是,权力放得下,更要放得稳。当下在推动权力下放的过程中,一些上级部门表现出权力的控制惯性,“明放暗不放”“此放彼不放”等情况时有发生。由于部分事权外溢性强、专业性强,基层承接不住的问题依然存在。
其实,早在今年4月,针对目前基层治理存在的权责分离、治理资源短缺、社会参与不足等问题,中央就专门下发了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》,里面第三部分重点从五个方面提出要如何提高基层政府的治理能力:一是管理权和执法权下放,提高基层行政执行能力。二是将政务服务、公共服务等事项下放,提高基层为民服务能力。三是要求完善民主协商制度,提高基层议事协商能力。四是强化属地责任,提高基层应急管理能力。五是发展“枫桥经验”,提高基层平安建设能力,乡镇街道需建立矛盾纠纷一站式、多元化解决机制和心理疏导服务机制。
应当说,这份《意见》的很多要求都切中要害,鞭辟入里。一些省份已开始行动起来,如江苏省为规范基层权力运行,正在编制并公开乡镇街道的权力清单。11月底,这份涉及全省95个县市区的乡镇街道权力清单出台,江苏省将建立起国家、省、市、县、乡“五级四同”的权力清单体系。
但也应看到,向基层放权,并不是在所有的基层放了权,就立竿见影马到成功,仍需要不断地摸索与修正。有些地方是不愿放权,但有些基层也存在着“接权”的困难,也就是对下放的权力无力承接,使得某些权力处于悬浮状态,给民众带来不好的感受。近些年,由于加强对地方与基层的管控,造成了不少地方和基层工作能力与积极性的弱化,一旦放权过猛,常会导致地方和基层的乱作为。这次疫情管控,我们就看到不少这样的案例。比如前些日子,就出现了凡是黑河市户籍的居民,健康码统一被变更为“黄码”,有些几年没回黑河的居民,也因健康码变黄而出行受限。黑河政府的说法是,此举为防止疫情外溢,长期在外人员可通过拨打服务热线恢复绿码。在早已实现大数据精准管控的今天,黑河的管理仍如此粗放,实在让人无法理解。这不仅增加了自身政府人员的工作量,也给长年在外的民众增加了负担,实属不该。
乡镇街道一级的基层治理,是国家治理中最重要的单元,这一治理体系和治理能力的水平,直接关系到国家治理能力的现代化。从《意见》可看到,要提高基层政府治理能力,除要求管理权、执法权和政务服务、公共服务的下放,《意见》还重点强调了要把民主协商机制运用到基层治理中,推动了基层治理的创新。由于民主协商在基层治理中,运用得并不普遍,时间还不长,使得民众的参与度不高。要建立基层治理中的民主协商机制,就需要基层不仅要解决民主协商中“议什么、谁来议、怎么议”的问题,还需解决“如何决议、如何执行、如何评价”的问题。应该看到,在基层治理中实行民主协商,是一个需上下联动、交互性很强的工作。上情下达容易,但下情上达往往很难,这使得上级部门有时并不了解基层民众的真实需求,制定政策便可能缺乏针对性,这从另一方面也会弱化基层民众参与民主协商的积极性,觉得基层治理与基层民众的关系是可有可无的。
《意见》指出,基层治理要“共建共治共享”,要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体”,要形成“自治、法治、德治相结合的基层治理体系”,这些都需要基层民众的广泛参与,一方面需提高民众的参与能力,另一方面还需提高民众参与治理的主动性。有些地方就做得比较成功,如浙江嘉兴桐乡,一张桌子、几条板凳,纠纷双方落座便可“开庭”问案,这是当地民众都熟悉的“板凳法庭”;如江苏宿迁沭阳县,“广场夜谈”+“小区说事”就村子发展和小区建设进行集中“问政议事”,已成民众日常生活的一部分。这些地方民主协商的典型案例,都说明乡镇街道探索、建立一套较成熟的提升民众参与民主协商能力的办法之重要。
可见,向基层放权不只是放权就行了,还需在国家权力规范与基层治理空间中寻找平衡点,需要在上级政策与基层活力之间寻找平衡点。要实现这轮放权的良性循环,就需在保持中央和省级权力权威的同时,真正改变对基层管得过细过死的现状,给基层政府以较大的决策自主权。同时,要充分发挥民主协商机制的作用,科学合理地做好对基层权力的监管,放权但不失监管,主动接受基层民众的监督,清除权力寻租空间,让基层政府真正实现向服务型政府的转型。只有这样,才能真正实现“共建共治共享”的基层治理目标。
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