撕毁“一带一路”协议, 澳大利亚打的什么算盘?
2021/05/25 | 作者 冯祎(发自澳大利亚墨尔本) | 收藏本文
不久前,澳大利亚政府宣布首次引用《外交安排政策法》,单方面撕毁了维多利亚州(下称维州)与中国签署的“一带一路”合作协议,给本已紧张的中澳关系再添阴霾。
墨尔本所在的维州位于澳大利亚东岸南部,虽然面积是澳大利亚五个联邦州中最小的,人口却是全国第二多的,工业总产值更占到全国的三分之一。过去10年间,该州经济年平均增长率为3.9%,而在进出口方面,该州最重要的贸易伙伴正是中国。面对联邦政府的行为,维州政府和州长安德鲁斯表达了抗议和无奈,却改变不了什么。
澳大利亚前总理陆克文则在推特发文讽刺现任政府,称莫里森政府的贸易部长2018年还曾欢迎维多利亚州与中方签署的“一带一路”合作谅解备忘录,现在却出尔反尔。亦有不少网友评论说,撕毁协议正是总理莫里森为了下届选举而列出的计划,这是过度“民族主义”的表现,目的就是为了“通过针对中国来赢得执政所需的选票”。
腹背受敌的维州州长
《外交安排政策法》于2020年12月10日开始实施,其目的是确保澳大利亚州或地区政府(及其实体)与外国实体之间的协议与合作不会对澳大利亚的外交关系产生不利影响,并与澳大利亚的外交政策保持一致。
基于这项法律,今年3月10日前,各州和地区及其实体须将接下来的外交安排告知外交部长。这项新法还给予澳大利亚政府直接废除州、领地和公立大学与外国政府已经或打算签订的协议、合作的权力。
该法实施后,第一个取消的便是维州同中国签署的与“一带一路”倡议有关的两份协议。
2021年4月21日,澳大利亚外交部长马里斯·佩恩宣布,她将首次利用《外国安排政策法》,撕毁维多利亚州此前与中国签署的“一带一路”合作协议。
在2018年签署的这份备忘录中,包括推进维州和中方在基础设施、农业畜牧业、制造业、生物科技、创新、老龄问题和贸易发展等方面的合作。2019年再签署的框架协议,则是对之前备忘录的“细化”,例如容许中国公司参加维州的基建工程,也鼓励中国公司竞投建设项目,双方还达成了发展贸易和市场准入的协议,“特别是农产品、食品、保健品和化妆品”。
原本2020年3月,中方和维州将签署第三份文件,但因新冠疫情暴发,计划被迫推迟。一年之后,等来的却是协议被废止的消息。
澳大利亚外交部长玛丽斯·佩恩给出的公开理由是:这些协议“与澳大利亚的外交政策不一致,或不利于我们的外交关系”。
事情发生后,中国驻澳洲的大使馆表示严正抗议,认为该决定是“又一无理挑衅行径”,也显示澳洲毫无诚意改善对华关系。中国外交部发言人汪文斌也于4月22日回应称,中方对此表示强烈不满和坚决反对,已经向澳方提出严正交涉。“我们敦促澳方摒弃冷战思维和意识形态偏见,客观理性看待中澳合作,立即纠正错误、改弦更张,不要在错误的道路上越走越远,使原本就面临严重困难的中澳关系雪上加霜。”
2017年5月,在北京雁栖湖举行的“一带一路”国际合作高峰论坛上,中国接待了28位国家领导人以及70多个国家的代表,其中就包括维州州长丹尼尔·安德鲁斯。
按照陆克文的说法,莫里森政府的贸易部长伯明翰2018年11月4日曾称,“澳大利亚政府欢迎中国通过‘一带一路’倡议,在我们的地区进行更多投资。我们对维多利亚州展现出的积极和主动表示欢迎。”
但当2019年签署框架协议后,多位澳大利亚政府官员以所谓“不透明”为借口表示反对。就在去年,莫里森宣称,澳大利亚的外交政策从未承认过“一带一路”这一项目,“我们认为它不符合澳大利亚的国家利益”。他还批评说,安德鲁斯的举动是无视澳洲国内反对迎合“一带一路”的声音。
自去年新冠疫情暴发,澳大利亚方面要求对疫情起源地展开独立调查后,中澳关系再次陷入冰点,作为中澳友谊“象征”的“一带一路”自然被推到风口浪尖。
去年5月,安德鲁斯及其国库部长蒂姆·帕拉斯力挺中国称,没有一个国家应该在新冠病毒问题上遭到“诋毁”。
几乎同一时间,据当地媒体透露,维州在与中国政府签署关键“框架协议”之前,没有咨询过澳大利亚外交事务和贸易部(DFAT)。
安德鲁斯当时为这份协议辩护称:“如果我们所有人都关注这个事实,我们(中澳)的关系可能会更好,我认为联邦政府和我们所有人都希望与世界各地的大大小小客户建立良好的经济伙伴关系,这将会促进国内就业和经济发展。”
即便在联邦政府撕毁协议之后,安德鲁斯依然试图改变政府的决定。他说:“四年来,中国在维州的投资增加了两倍多,对中国的出口也增加了近一倍。我们说过要重启与中国的关系,现在我们做到了。”
由于在抗疫和恢复民生经济过程中的出色表现,安德鲁斯近来人气爆棚,许多支持者甚至提出建议:希望他能去竞选下届总理。而与中国签署“一带一路”协议,几乎成了他能被政敌揪住的唯一“黑点”。
澳大利亚国防部长彼得·达顿(Peter Dutton)称,“一带一路”倡议是“来自中国的一项宣传倡议”,将会带来“大量的外国干涉”。“维州州长需要解释,为什么它是全国唯一一个加入这项协议的州?”
澳大利亚战略政策研究所执行主任彼得·詹宁斯(Peter Jennings)挖苦道,安德鲁斯实在“不够聪明”、“给中国帮忙的时候,他看起来就像个跑腿的”。
维州反对党自由党也发出质疑称,“为什么这项协议不能保护维州农民免受中方对澳大利亚大麦征收80%关税的影响?”
无论是刚刚签署协议的2018年,还是未从疫情中全面恢复的当下,安德鲁斯依然没能摆脱腹背受敌的窘境,甚至情况更糟了——3月9日,他在上班途中摔倒致多处骨折,一度被送进ICU抢救。
步步升级的“恐华症”
在《外交安排政策法》的首批决定中,除了与中国签署的这两份协议外,澳大利亚政府还取消了维州分别于1999年与叙利亚、2004年与伊朗签署的两份与科学研究和教育合作相关的协议。
外交部长佩恩因此再三表示,此举并非针对中国。“这是为了确保我们在各级政府的外交政策上有一致的做法,而不是针对任何一个国家,最肯定的是,这不是为了损害澳大利亚与任何国家的关系。”
但作为首个取消“一带一路”协议的国家,这番解释显得欲盖弥彰。
协议被废止后,澳大利亚《卫报》发表了一篇文章,其中一个小标题是:“协议迫使维多利亚州做什么了吗?”回答是“什么都没有”。因为协议在签订之初,就明确了“一带一路”倡议下的任何协议都不具备法律约束力。
截至2019年,中国已与125个国家和29个国际组织签署173份“一带一路”合作文件。在其涵盖的数百个项目中,包括从蒙巴萨-内罗毕铁道到乌干达卡鲁玛水电项目,从马来西亚东海岸铁路到马尼拉赤口河灌溉。
至于被澳大利亚反对派频频提及的5G问题,维州早就做过表态,他们没有也不会与中国就电信项目达成协议。2018年通过的一项联邦立法赋予联邦政府对电信基础设施合作伙伴的否决权,实际上也为禁止华为和中兴等中国企业参与5G项目打上了“双保险”。
即便这样,澳大利亚政府仍不放心。
有人担心中国可能会利用“一带一路”倡议在世界各地获得影响力,进而实现“债务陷阱外交”。甚至有政客指控中方尝试透过“中间人”向一些政党进行政治捐款,以期干预澳大利亚内政,却从未拿出过实质性证据。
而这都源自于步步升级的“恐华症”。尤其近5年来,中澳关系经历了冰火两重天。中澳之间虽保持着密切的经贸往来,但双方矛盾一触即发,只缺导火索。新冠疫情的暴发恰好成为了击垮中澳关系的最后一根稻草。此后,澳方在南海、香港、台湾、人权问题上多次触及中方底线,两国关系进一步走低。
对澳大利亚更具实质性的打击是,从去年5月至今,中国商务部陆续发布了一系列针对澳洲商品的限制令:对澳大利亚葡萄酒开征反倾销税,税率最高达212%;吊销四家澳洲肉企进口执照,这四地牛肉出口中国的比例占35%;对澳洲大麦征收80%的关税;对澳洲煤炭实行禁令……虽然澳方把关税案告到WTO,但这些制裁对相关产业和人员造成的打击,已无法挽回。
基于愈演愈烈的“暗战”,在当下的澳大利亚政府眼中,“一带一路”协议就是中国在金融和地缘政治层面以维多利亚作为跳板,而对澳大利亚施加影响力的“征兆”。
伦敦国王学院的中国问题专家凯里·布朗(Kerry Brown)对上述“恐华论”给出了更深层的剖析:澳大利亚是以白人为主,由欧洲人在亚太地区建立的国家,因此本土一直存在某种对外部力量的恐惧。尤其自2010年开始,当中国成为澳大利亚最大的贸易伙伴后,这种恐惧具象到了一个国家身上,那就是中国。
“澳大利亚不停强调民族感和民主,正是源于他们的国家认同感没有那么强大,想在国际上发挥的政治价值也没能得到全部体现。恰恰此时,中国成为其投资、贸易、移民和留学生的主要来源。”凯里·布朗说,“中国在地理上和经济上距离澳大利亚最为接近,但后者在心理上又仰赖美国,而特朗普的上台给美国政治带来了分裂感,这加剧了澳大利亚的危机感。”
其他协议恐将面临厄运
面对中方的抗议,莫里森在接受悉尼电台采访时表示,不会放弃澳洲自身的民主自由价值观。但如何衡量澳洲的价值观,澳洲各界的观点似乎并不一致。
虽然几乎所有澳大利亚政党在维护“国家利益”上立场统一,但在“澳大利亚是否要在中澳双边关系如此紧张的当下‘火上浇油’”,才是争论重点。诚然,取消“一带一路”协议的直接经济影响有限,因为双方仅签署了谅解备忘录与框架协议,具体项目尚未启动。但从事农业、矿业、畜牧业、旅游业、教育业的人都在担忧,在大麦、牛肉、葡萄酒、煤炭、大学之后,澳大利亚的什么产品又将被堵在中国大门之外?
要知道,在对澳洲大麦加征80%关税的前一年,中国用高价买下一半澳大利亚生产的大麦;在中国宣布暂停进口4家澳大利亚企业的牛肉产品之前,澳洲牛肉占中国高级牛肉进口总量的67%;在澳大利亚国内对华人和亚裔的种族歧视言行和暴力行为明显增多前,中国留学生曾是该国留学生中最大的群体;而在中国港口排队的73艘澳大利亚煤炭船被拒绝入境卸货之前,中国是澳大利亚煤炭的第二大买家。
4月22日,中国社科院世界经济与政治研究所国际投资研究室、国家全球战略智库发布了《中国海外投资国家风险评级报告(2021)》。报告从中国企业和主权财富的海外投资视角出发,构建了经济基础、偿债能力、社会弹性、政治风险和对华关系五大类共42个子指标。结果显示,德国是总排名中风险最低、评级最高的国家。澳大利亚因偿债能力和对华关系得分下降明显,导致总排名下降了12位。
报告发布人、中国社科院世界经济与政治研究所国际投资研究室主任高凌云指出,截至2019年年末,中国对外直接投资存量达2.2万亿美元,位于全球第三位,仅次于美国和荷兰。2019年中国对澳大利亚的投资仅为34亿澳元,同比下降58.4%,创下2007年以来新低;报告认为,澳方对外国投资审查日趋严苛是造成这一下降的主要原因。
而根据澳大利亚国立大学3月1日发布的最新数据,中国2020年对澳投资出现雪崩,比上年下降61%。据《卫报》报道,该大学的“中国对澳投资”数据库显示,2020年中国对澳投资刚刚超过10亿澳元,低于2019年的26亿澳元,更加低于2016年165亿澳元的峰值。
而在撕毁“一带一路”合作协议之后,澳大利亚政府下一步或将把矛头对准国内各大学的孔子学院。另外有媒体预测,西澳、南澳、塔斯马尼亚等地已经与中国签订的系列协议也难免面临被撕毁的厄运。
除了维州,西澳州也是澳大利亚各地区中的“亲中”代表。早在2011年,时任西澳州州长科林·巴奈特就与北京签订过鼓励中资企业更大程度参与西澳经济活动的协议。
“我觉得西澳州的这个协议也很可能会被‘检视’,这项立法的内容太可怕了,将会进一步影响澳中关系。”巴奈特曾如此表示。他不仅在2008年至2017年内任西澳州州长,也是一位知名的经济学家,或许没有人比他更了解中国市场对西澳的重要性。
“外交事务的确是联邦政府的工作,但州政府在发展经济上却扮演着更为重要的角色。”巴奈特说。
在中美之间,这届澳大利亚政府显然选择了美国。
去年5月,时任美国国务卿蓬佩奥在接受采访时公开威胁称,由于维州与中国签署了“一带一路”合作协议,美国可能就此与澳大利亚切断联系。
如今美国总统拜登上台后高调宣称“美国回来了”,美国将与世界各地的盟友和伙伴合作,美中关系也被定义为“极度竞争(extreme competition)”。对澳大利亚来说,这无疑是一个讯号。
2019年11月,澳大利亚正式加入由美国发起的“蓝点网络(Blue Dot Network)”计划。“蓝点网络”是美国当年推出的一项旨在推动基础设施建设的倡议。美方宣称,这是“一项与多方利益相关的倡议,旨在将政府、私营部门和民间团体联系在一起,为全球基础设施建设促成高质量和值得信赖的标准”。可以说,这是美国为了挽回印太地区的市场、针对“一带一路”倡议的一次“对症下药”。
对此,澳洲政界有人发出疑问:澳洲不愿被中国胁迫,就应该看美国人的脸色吗?
“我们不应该忘了,全球反共领袖、美国总统尼克松可是第一个突然在西方国家中首先跨越太平洋、访问中国的人。”澳大利亚战略政策研究所教授休·怀特(Hugh White)说,“一旦澳洲下定决心和中国对抗,当需要后援时,很可能一转身,发现美国不见了。”
相关报道
评论